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发布日期:2024-03-16 03:00    点击次数:71

自2014年,党中央提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”至今,检察公益诉讼经历顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段,检察机关成为“公益守护人”,探索出具有中国特色的公益司法保护之路。

2023年9月,检察公益诉讼法列入十四届全国人大常委会立法规划,作为具有法治标杆性意义的立法,该法备受学界关注。

从“探索”至“正式启动立法”,检察公益诉讼制度发展迈出关键一步。如何看待检察公益诉讼专门立法的必要性?检察公益诉讼立法尚存哪些“难题”?全国两会之际,南都记者专访第十四届全国政协常委、社会和法制委员会委员,最高人民检察院副检察长张雪樵。

他介绍,制定检察公益诉讼法有利于将检察公益诉讼丰富制度实践成果制度化、规范化,有利于完善中国特色社会主义法治体系,推动检察机关依法行使职权,助力形成规范高效的权力运行制约体系。

张雪樵还表示,检察公益诉讼具有督促性、协同性,检察机关不能“大包大揽”、代行其他部门职权,而应立足法律监督职能,推动相关司法行政机关以及社会组织等依法各司其职、协作联动,共同解决公益难题。检察公益诉讼法需要直面实践中的难点痛点堵点,有效地回应现实办案需求,如规定检察公益诉讼的受案范围以及检察机关的调查权等问题。

谈检察公益诉讼立法

检察公益诉讼受案范围及检察机关调查权为立法“难点”

南都:2023年9月,检察公益诉讼法列入十四届全国人大常委会立法规划,标志检察公益诉讼立法迈入新阶段,如何看待检察公益诉讼专门立法的重要性?

张雪樵:首先,中央的要求、人大的单行法授权保障均体现持续加强检察公益诉讼的明确导向,制定检察公益诉讼法有利于尽快落实党中央“完善公益诉讼制度”决策部署。其次,制定检察公益诉讼法有利于将检察公益诉讼丰富制度实践成果制度化、规范化。从司法实践情况看,检察公益诉讼办案规模逐年扩大,治理效能不断凸显,检察公益诉讼已经呈现出不同于传统民事诉讼、行政诉讼的鲜明特征。制定检察公益诉讼法可以对具有中国鲜明特色的制度设计和实践成果进行提炼总结,有利于完善中国特色社会主义法治体系,推动检察机关依法行使职权,助力形成规范高效的权力运行制约体系。

此外,制定检察公益诉讼法是当前尽快推动公益诉讼领域法治化的重要第一步。制度更加成熟定型是一个动态过程。现阶段制定一部系统完备、规模宏大、囊括各类主体的公益诉讼法的条件还不成熟,分阶段、有步骤推动公益诉讼领域法治化更具有可行性。当前丰富的实践样本、坚实的制度基础、广泛的社会共识以及理论研究成果已为检察公益诉讼法制定准备了充足条件。检察公益诉讼法的制定实施也将为后续统一完备的公益诉讼法制定夯实基础。

南都:检察公益诉讼法将是一部具有法治标杆性意义的立法,当前我国检察机关为公益诉讼立法积累了哪些理论和实践经验?

张雪樵:在理论方面,积极总结和提炼高质量的理论研究成果;通过组织不同层次、不同主题、多种形式的立法专题研讨,推动形成一批有价值的学术研究成果。目前理论界就立法必要性、可行性及路径等均已形成高度共识。

在实践方面,一方面,公益诉讼检察实践为专门立法提供了较为丰富的实践基础。自全面推开以来,全国检察机关共立案办理各类公益诉讼案件90余万件,从实践探索中更新理论,在成功案例中确立规则,凝聚了检察机关、审判机关、行政机关及社会组织、律师等各界的智慧结晶和广泛共识。另一方面,检察公益诉讼已经初步形成了较为丰富的制度规范体系。目前已有包括民法典在内的23部法律涉及检察公益诉讼。

南都:有学者也提出,检察公益诉讼法是目前为止立法难度最大的一部法律,这部法律的立法到底“难”在哪里?

张雪樵:其一,“难”在检察公益诉讼法的开创性。我国的检察公益诉讼制度呈现出独具中国特色的监督和治理特点,制定一部适应时代发展所需的检察公益诉讼法,是世界法治史上前无古人的开篇之作和具有标杆意义的法治大事件。要在深刻认识检察公益诉讼制度的政治意义、制度优势和治理价值的基础之上,通过立法的形式将这一解决公益保护难题的“中国方案”法治化、制度化,需要各方共同努力。

其二,“难”在检察公益诉讼法的定位问题。虽然司法实践表明,检察公益诉讼已逐步成为明显区别于民事诉讼、行政诉讼的独立诉讼形态,但是如何定位这样一部专门的立法仍然是一个“难题”。检察公益诉讼具有督促性、协同性,检察机关不能“大包大揽”、代行其他部门职权,而应立足法律监督职能,推动相关司法行政机关以及社会组织等依法各司其职、协作联动,共同解决公益难题。检察公益诉讼具有开放性,检察公益保护领域需要不断拓展,从而适应人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高要求。

其三,“难”在检察公益诉讼法的技术性问题。如何总结提炼检察公益诉讼不同于私益诉讼和其他主体提起公益诉讼的特点规律,满足诉前监督、调查核实、诉讼权利义务、裁判执行等检察公益诉讼特殊程序需求,是在推进专门立法过程中需要持续思考的问题。此外,检察公益诉讼法还需要直面实践中的难点痛点堵点,有效地回应现实办案需求。例如,如何规定检察公益诉讼的受案范围以及如何配置检察机关的调查权等问题是我们在推进专门立法过程中一直重点关注的“难点”。

2023年9月公布的《十四届全国人大常委会立法规划》将检察公益诉讼法列入一类项目,最高检在前期准备、广泛调研、理论研讨等基础上抓紧推进立法研究各项工作。

谈公益诉讼新领域

积极稳妥拓展文物保护、网络空间治理等公益诉讼

南都:当前公益诉讼法定办案领域已经拓展到哪些范围?

张雪樵:截至目前,检察公益诉讼在法定办案领域上形成了“4+10”格局。“4”即2017年6月27日修正、2017年7月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》明确列举的领域:生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让。“10”即2018年以来,全国人大常委会修改、制定相关法律时,通过单行法的形式授权办理公益诉讼案件的10个新领域。分别为英雄烈士权益保护、未成年人保护、军人地位和权益保障、安全生产、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保障、无障碍环境建设。

南都:在法定领域之外,各地检察机关也积极稳妥在其他领域开展公益诉讼,能否介绍下各地开展情况?

张雪樵:除了“4+10”这14个法定领域之外,在最高检的指导下,各地检察机关积极、稳妥地探索在其他领域开展公益诉讼工作。例如,深入推进文物和文化遗产保护领域公益诉讼。最高检与住建部联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》,共同推进城乡历史文化保护传承工作。最高检与国家文物局联合发布一批长城保护检察公益诉讼典型案例。同时,最高检指导各级检察机关因地制宜开展大运河、长城、非物质文化遗产保护等专项监督。最高检在广东、福建等地部署开展涉侨涉台文物保护小专项,协同文物保护部门破解职责不明、产权复杂、养护不力、利用不足等难题。

在积极探索推进网络空间治理领域公益诉讼方面,2023年9月,“两高一部”联合发布《关于依法惩治网络暴力违法犯罪的指导意见》,明确检察机关可以对网暴治理领域开展公益诉讼监督。浙江杭州检察机关与杭州互联网法院会签《关于推进互联网检察公益诉讼案件办理的协作办法(试行)》,其中对实施网络暴力扰乱社会秩序等情形,强化公益诉讼案件起诉和审判工作。目前,最高检八厅正在指导地方检察机关探索对“人肉开盒”“网络厕所”等问题线索进行监督,积极开展网络暴力源头治理

此外,检察机关还持续深入开展空军机场净空保护专项行动。最高检、军事检察院、空军有关部门多次召开联席会议和联络员会议,坚持“一案一策”深入推进专项行动有序开展。三方组成联合调研组,先后赴甘肃、辽宁、湖南等地调研督导,抓好重点案件办理。检察机关还加大军事设施保护领域公益诉讼办案力度。昆明军事检察院与贵州检察机关提起全国首例军事设施保护领域行政公益诉讼,军地检察机关首次以“诉”的确认有力维护国防和军事利益,被评为“2023年度十大法律监督案例”。

谈网络暴力公益诉讼

将个人信息保护公益诉讼作为网暴治理的抓手

南都:近年来,刘学州被网暴致死等网络暴力事件持续发酵,公众对加强网暴治理的呼声愈加强烈,对此检察机关采取了哪些措施?

张雪樵:近年来,网络暴力事件层出不穷,甚至呈现“黑产化”的发展趋势,既扰乱了网络空间秩序,也影响了社会公众的安全感。为此,检察机关高度重视网络空间治理工作,稳妥探索网络暴力治理新领域公益诉讼检察实践。

网络暴力与个人信息泄露往往具有关联性,一方面,个人信息泄露可能导致受到网络暴力,另一方面,网络暴力也可能导致个人信息的泄露和扩散。最高检指导各地检察机关将个人信息保护检察公益诉讼作为网络暴力治理的基本抓手和重要路径,不断加大办案力度。2023年1至12月,全国检察机关共办理个人信息保护检察公益诉讼案件6000余件,督促相关行政机关强化个人信息保护监管职责,追究违法民事主体的公益损害责任。同时,最高检交办线索并指导地方检察机关探索开展网络暴力公益诉讼线索研判,强化源头治理,推动执法司法合力,为广大公众营造清朗网络空间。

南都:去年9月,“两高一部”发布《关于依法惩治网络暴力违法犯罪的指导意见》,规定检察机关可以对网络暴力行为提起公益诉讼,针对网络暴力的公益诉讼监督体现在哪些方面?

张雪樵:检察公益诉讼制度目标就是保护国家利益和社会公共利益,网络暴力严重影响了人民群众在网络空间乃至日常生活中的安全感,亟须强化法治保障力度。目前来看,针对网络暴力检察公益诉讼监督,主要聚焦以下几个方面:

一是针对严重侵害公民个人信息安全行为。网暴事件中网民个人信息被随意泄露,“人肉搜索”现象时有发生,“人肉开盒”“网络厕所”等新型网络暴力问题层出不穷,不仅对特定个体的权益造成损害,同时影响社会公众的安全感。

二是针对违法发布虚假信息行为。部分行为人假冒官方媒体账号编发炒作虚假的负面信息或者利用“深度合成”等技术违法发布不良信息;部分“网络水军”在热点舆情事件中,编造传播虚假信息“蹭热点”“造热点”收割流量;致使大量虚假信息在网络大范围传播,不少虚假信息成为网络暴力的导火索。

三是针对网暴形成的黑灰产业。网暴行为日益呈现产业性发展趋势,如部分行为人组织“网络水军”“网络打手”实施网暴行为,部分“网络水军”公司化运作,有的“商家”明码标价各类网暴手段,运营大量自媒体账号,批量编造发布各类虚假文章、视频引流牟利。

南都全国两会报道组

采写:南都记者 刘嫚 发自北京





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